Evropska unija priprema nova pravila kojima bi pokušala spriječiti da države nakon pristupanja Uniji počnu urušavati demokratiju, nezavisnost pravosuđa i slobodu medija. Evropska komisija je 6. oktobra predstavila strategiju proširenja koja predviđa pojačan nadzor nad vladavinom prava tokom prvih 15 godina članstva, uz mogućnost bržeg kažnjavanja država koje krenu putem demokratskog nazadovanja.
U pozadini prijedloga nalazi se iskustvo Mađarske, čiji je bivši premijer Viktor Orbán tokom 16 godina vlasti postepeno koncentrirao političku moć, ograničavao nezavisnost institucija i koristio pravo veta kako bi blokirao ili usporavao odluke Evropske unije. Brisel želi izbjeći ponavljanje takvog scenarija, odnosno situaciju u kojoj država prije ulaska ispuni potrebne uvjete, a nakon pristupanja počne osporavati temeljne vrijednosti na kojima Unija počiva.
Međutim, nova pravila otvaraju i pitanje koje EU godinama nije uspjela riješiti: može li se djelotvorno zaštititi demokratija u državama članicama kada politička volja za kažnjavanje prekršitelja izostane?
Orbánov model pokazao slabosti evropskih mehanizama
Mađarska je nakon Orbánovog dolaska na vlast 2010. godine prošla kroz duboke institucionalne promjene. Nova ustavna rješenja oslabila su položaj Ustavnog suda, izmjene pravosudnog sistema i prijevremeno penzionisanje sudija promijenili su odnos snaga u pravosuđu, dok je kontrola nad velikim dijelom medijskog prostora dodatno učvrstila položaj vlasti.
Promjene izbornog sistema također su izazvale ozbiljne kritike. Evropska unija odgovorila je pokretanjem postupka prema članu 7 Ugovora o EU i zamrzavanjem milijardi eura namijenjenih Mađarskoj. Ipak, pokazalo se da postojeći instrumenti ne omogućavaju jednostavno i brzo sankcioniranje države koja sistematski narušava demokratske standarde.
Slične probleme Unija je imala i s Poljskom, gdje je prethodna vlada stranke Pravo i pravda preuzela kontrolu nad ključnim pravosudnim institucijama i uvela disciplinske mjere protiv sudija. Evropska komisija pokrenula je postupak prema članu 7 2017. godine, a Sud EU je 2021. izrekao Poljskoj kaznu od milion eura dnevno zbog nepoštivanja sudskih odluka u vezi s disciplinskim režimom za sudije.
U Slovačkoj su vlasti Roberta Fica od 2023. ukinule Specijalno tužilaštvo za borbu protiv korupcije, ublažile kazne za privredni kriminal i promijenile položaj javnog servisa na način koji je izazvao zabrinutost evropskih institucija.
Ovi slučajevi pokazuju da članstvo u EU samo po sebi ne garantira trajnu zaštitu demokratskih institucija.
Zašto je član 7 postao gotovo neupotrebljiv?
Član 7 Ugovora o EU omogućava pokretanje postupka protiv članice koja ozbiljno ugrožava ili krši temeljne vrijednosti Unije. U krajnjem slučaju, država može izgubiti određena prava, uključujući pravo glasa u Vijeću EU.
Problem je u tome što je za utvrđivanje ozbiljnog i trajnog kršenja potrebno jednoglasno izjašnjavanje ostalih država članica u Evropskom vijeću. Upravo je taj uvjet omogućio političku zaštitu među državama koje su se i same našle pod pritiskom Brisela.
Postupci protiv Poljske i Mađarske godinama nisu doveli do završnih sankcija. Budimpešta i Varšava mogle su jedna drugoj pružiti političku zaštitu i tako blokirati odluke.
Prema Stephenu Blockmansu, zamjeniku direktora Međunarodnog centra za odbranu i sigurnost, sprečavanje demokratskog nazadovanja unutar EU izuzetno je teško, što su pokazali upravo mađarski i poljski slučaj.
Nova strategija Komisije pokušava ukloniti dio tih prepreka. Umjesto oslanjanja na jednoglasnost, za primjenu određenih mjera prema novim članicama predviđena bi bila kvalificirana većina. Time bi se smanjila mogućnost da jedna država zaštiti drugu od posljedica kršenja zajedničkih pravila.
Novac kao sredstvo zaštite demokratije
Jedan od ključnih elemenata prijedloga jeste povezivanje poštivanja vladavine prava s pristupom novcu iz evropskog budžeta. Ako nova članica počne narušavati nezavisnost pravosuđa, slobodu medija ili demokratske standarde, EU bi mogla lakše ograničiti finansijska sredstva.
Slična logika trebala bi vrijediti i za zemlje koje još pregovaraju o članstvu. Isplate iz evropskih programa bile bi čvršće povezane s ispunjavanjem reformskih obaveza, što bi Komisiji omogućilo bržu reakciju u slučaju nazadovanja.
Za države Zapadnog Balkana, kojima evropski fondovi predstavljaju važan izvor investicija, takav pristup mogao bi imati značajne posljedice. Članstvo više ne bi značilo samo ispunjavanje uvjeta prije pristupanja nego i dugotrajniju obavezu očuvanja standarda na kojima je pristupanje zasnovano.
Ipak, zaštitni mehanizam ne bi se automatski aktivirao protiv svake članice. Prema objašnjenjima evropske komesarke za proširenje Marte Kos, mjere bi bile namijenjene ozbiljnim kršenjima vladavine prava, demokratije i evropskih vrijednosti.
Zaštita na 15 godina nije trajno rješenje
Petnaestogodišnji period nadzora nije odabran bez razloga. Mađarska i Poljska pristupile su EU 2004. godine, a ozbiljnije institucionalno nazadovanje počelo je šest godina kasnije u Mađarskoj i približno jedanaest godina nakon pristupanja u Poljskoj. Oba slučaja, dakle, razvila su se unutar predloženog vremenskog okvira.
Ipak, taj rok ne uklanja dugoročni rizik. Slovačka je članica od 2004. godine, a dio spornih poteza Ficove vlade uslijedio je gotovo dvije decenije nakon pristupanja. Prema predloženom modelu, takve promjene u postojećoj članici ne bi bile obuhvaćene novom klauzulom namijenjenom novim članicama.
Analitičarka Corina Stratulat iz Evropskog centra za politike upozorava da se time stvara razlika između država koje su ranije pristupile Uniji i onih koje će tek postati članice. Sve bi morale poštovati iste temeljne obaveze, ali mogućnosti za njihovo sankcioniranje ne bi bile jednake.
To je važno i za legitimnost budućeg proširenja. Ako nove članice prihvate strožiji nadzor, dok postojeće zadržavaju zaštitu od djelotvornijih sankcija, postavlja se pitanje da li Unija primjenjuje jednaka pravila na sve.
Evropska unija već ima iskustvo dugotrajnog nadzora. Bugarska i Rumunija bile su nakon pristupanja 2007. godine obuhvaćene posebnim mehanizmom za praćenje pravosuđa i borbe protiv korupcije, koji je ukinut tek 2023. godine. Međutim, taj sistem nije imao isti nivo finansijskih i političkih sankcija kakav se sada predlaže.
Crna Gora mogla bi biti prva na ispitu
Zapadni Balkan bit će među prvim područjima na kojima će se vidjeti kako nova strategija funkcioniše u praksi. Evropska komisija već prati stanje vladavine prava u Albaniji, Crnoj Gori, Sjevernoj Makedoniji i Srbiji, a buduća zaštitna klauzula povezala bi takav nadzor s konkretnim posljedicama nakon pristupanja.
Crna Gora, koja je najdalje odmakla u pregovorima i cilja na članstvo 2028. godine, mogla bi biti prva država čiji će pristupni ugovor sadržavati nove zaštitne mehanizme. Ako pristupi te godine, pojačan nadzor mogao bi trajati do 2043.
Time bi se od kandidata tražilo ne samo da prije ulaska provedu reforme nego i da tokom dugog perioda nakon pristupanja očuvaju nezavisnost institucija i demokratske standarde.
Komisija mora uvjeriti i vlastite građane
Nova strategija nije usmjerena samo prema državama kandidatkinjama. Ona je i odgovor na zabrinutost građana postojećih članica, čiji parlamenti moraju ratificirati pristupne ugovore, a u nekim državama odluka može završiti i na referendumu.
Prema Eurobarometru iz proljeća 2026. godine, proširenje podržava 53 posto građana EU. U Francuskoj se, međutim, 54 posto ispitanika protivi proširenju, dok ga podržava 35 posto. U ranijem istraživanju, provedenom 2025. godine, najčešće istican uvjet za uspjeh proširenja bio je upravo osiguravanje da nove članice poštuju vladavinu prava i suzbijaju korupciju.
Blockmans smatra da strožiji zaštitni mehanizmi mogu pomoći u uvjeravanju evropskih birača da nove članice neće blokirati rad Unije i potkopavati njene temeljne vrijednosti.
No, ostaje pitanje hoće li predložena pravila zaista osigurati ono što obećavaju. Petnaestogodišnji nadzor mogao bi olakšati reagiranje na demokratsko nazadovanje u novim članicama, ali neće ukloniti problem nedjelotvornih mehanizama prema državama koje su već u EU.
Evropska unija, dakle, pokušava izvući pouku iz vlastitih grešaka prije nego što primi nove članice. Njena vjerodostojnost zavisit će od toga hoće li nova pravila biti djelotvorna u praksi i hoće li se princip vladavine prava primjenjivati jednako na sve, bez obzira na to kada su postale članice Unije.
EUROPARLAMENTARCI: Mađarska izborna autokratija, a ne demokratija
