Kosovska skupština ponovo će glasati o zakonu kojim se značajno sužavaju nadležnosti Specijalizovanih vijeća u Hagu. Demokratska partija Kosova, koja je inicirala sporni tekst, sada traži njegovo usvajanje bez izmjena, uz obećanje da će naknadno pokrenuti novu zakonodavnu proceduru. Takav redoslijed poteza otvara ozbiljna pitanja o pravnoj utemeljenosti cijelog procesa, ali i o političkoj namjeri da se ograniči rad suda uspostavljenog uz međunarodne garancije.
Kosovska skupština 13. novembra trebala bi ponovo razmatrati zakon kojim se mijenja okvir djelovanja Specijalizovanih vijeća Kosova u Hagu. Riječ je o istom tekstu koji je predsjednica Kosova Justina Shiroka Pula u oktobru vratila parlamentu, uz očekivanje da se sporne odredbe dodatno razmotre i unaprijede.
Međutim, umjesto dorade zakona, Demokratska partija Kosova (PDK), koja je i pokrenula inicijativu, odlučila je ponovo staviti na glasanje neizmijenjeni tekst. Ukoliko dobije podršku najmanje 61 poslanika, skupštinska većina poništit će predsjednički veto, a zakon će se smatrati proglašenim.
Time se otvara prilično neobična političko-pravna situacija: stranka koja je tražila vraćanje zakona sada insistira na njegovom usvajanju u prvobitnom obliku, uz obećanje da će naknadno predložiti izmjene. PDK tvrdi da nije postignut dogovor s parlamentarnom većinom o mogućnosti intervencije u tekst tokom ponovnog razmatranja, pa je odlučila prvo osigurati njegovo stupanje na snagu, a potom otvoriti novu zakonodavnu proceduru.
Takvo objašnjenje teško otklanja suštinsku dilemu: zašto poništavati veto kojim je ukazano na potrebu da se zakon popravi, ako se već unaprijed priznaje da su njegove odredbe sporne i da ih treba mijenjati?
Zakon koji mijenja granice nadležnosti suda
Oktobarski prijedlog predviđa ozbiljno sužavanje nadležnosti Specijalizovanih vijeća. Prema njegovim odredbama, sud u Hagu bio bi ograničen na zločine neposredno povezane s navodima o trgovini organima iz izvještaja Parlamentarne skupštine Vijeća Evrope iz 2011. godine.
Istovremeno, vremenski okvir nadležnosti ograničio bi se na period od 1. jula 1999. do 31. decembra 2000. godine. Predviđeno je i da se predmeti koji bi se našli izvan tako definisane nadležnosti prenesu kosovskim sudovima.
Posebno je problematična odredba prema kojoj bi sudska vijeća morala u roku od 30 dana od stupanja zakona na snagu preispitati nadležnost za svaki predmet. To bi značilo da bi se sud, umjesto da nesmetano nastavi postupke prema postojećem pravnom okviru, našao pred obavezom hitnog preispitivanja vlastitog mandata.
Upravo zbog toga ovaj zakon nije tek tehnička intervencija u pravosudni sistem. Njegovo usvajanje moglo bi imati neposredne posljedice po obim i tok postupaka koji se vode u Hagu, uključujući mogućnost da pojedini predmeti budu izuzeti iz nadležnosti Specijalizovanih vijeća.
Još je problematičnije što PDK nije jasno predstavio koje odredbe namjerava naknadno mijenjati. Javnosti se, dakle, nudi političko obećanje o budućim korekcijama, dok se od parlamenta traži da najprije potvrdi zakon čije su posljedice već izazvale ozbiljne pravne i institucionalne rezerve.
Parlamentarna većina preuzima odgovornost, ali ne otklanja sumnje
Unutar kosovske politike ne postoji jedinstven stav o opravdanosti ovakvog postupka. Samoopredjeljenje je 6. oktobra podržalo zakon i očekuje se da će to učiniti i prilikom novog glasanja, iako su predstavnici stranke izrazili rezerve u vezi s njegovim posljedicama.
Vigan Qorrolli, predsjednik parlamentarnog odbora, upozorio je da je PDK inicijativu pokrenuo bez odgovarajuće pravne analize i dovoljno institucionalnih konsultacija. Postupak je opisao kao „neobjašnjivu žurbu“, dovodeći u pitanje i mogućnost primjene zakona u njegovom sadašnjem obliku.
Njegovo upozorenje ukazuje na problem koji prevazilazi stranačke odnose: parlament se sprema odlučivati o zakonu s dalekosežnim posljedicama, a da pritom nisu otklonjene osnovne nedoumice o njegovoj pravnoj održivosti.
Pravni stručnjak Demokratskog instituta Kosova Vullnet Bugaqku posebno problematizira logiku cijelog postupka. Ako je predsjednica vratila zakon kako bi se poboljšao, pita Bugaqku, zbog čega se sada poništava veto i usvaja upravo onaj tekst za koji se tvrdi da zahtijeva doradu?
To pitanje pogađa samu suštinu parlamentarne procedure. Predsjednički veto u ovom slučaju nije prepreka koju treba ukloniti po svaku cijenu, nego upozorenje da zakon zahtijeva dodatno razmatranje. Njegovo poništavanje, uz najavu da će se zakon popravljati tek nakon stupanja na snagu, stvara utisak da se politički cilj stavlja ispred pravne sigurnosti.
Rok od dvije sedmice i zaobilaženje redovne procedure
PDK je obećao da će izmjene zakona biti usvojene u roku od dvije sedmice. Međutim, takav rok otvara dodatno pitanje: može li se postupak provesti u skladu s Poslovnikom Skupštine?
Prema tumačenju Bugaqkua, redovna parlamentarna procedura za usvajanje zakona može trajati do tri mjeseca. Ubrzani postupak moguć je samo pod propisanim uslovima, dok se hitna procedura odnosi na zakone koji uređuju mjere u vanrednom stanju ili stanju nužde.
Poslovnik predviđa i mogućnost odstupanja od uobičajenih rokova. Takav prijedlog može podnijeti najmanje šest poslanika, ali za njegovo usvajanje potrebna je dvotrećinska većina prisutnih poslanika, uz obavezu da odstupanje bude u skladu s Ustavom.
Bugaqku upozorava da se proceduralni rokovi ne mogu proizvoljno zaobilaziti. Ukoliko parlament pokuša ubrzati postupak bez ispunjavanja propisanih uslova, time bi mogao otvoriti prostor za osporavanje zakona pred nadležnim institucijama, uključujući ombudsmana.
Dakle, obećanje da će se izmjene usvojiti u roku od dvije sedmice nije samo pitanje političke volje. Ono podrazumijeva i obavezu poštivanja parlamentarnog poslovnika i ustavnog poretka.
Evropska unija nije sporedni akter
Posebnu težinu ovom slučaju daje međunarodni okvir u kojem su Specijalizovana vijeća uspostavljena. Kosovo se 2014. godine, kroz razmjenu pisama koja je otvorila put formiranju suda, obavezalo na konsultacije s Evropskom unijom o pravnim inicijativama koje mogu utjecati na mandat suda ili postupke proizašle iz istraga Specijalne istražne radne grupe.
Zbog toga se eventualne izmjene ne mogu posmatrati isključivo kao unutrašnje pitanje kosovskog pravosuđa. One zadiru u međunarodne obaveze koje je Kosovo preuzelo i u institucionalni aranžman nastao uz podršku evropskih partnera.
Bugaqku smatra da bi konsultacije s institucijama Evropske unije morale biti prvi korak u pripremi novih izmjena. Usvajanje zakonskih promjena bez takvih konsultacija, upozorava, moglo bi predstavljati kršenje međunarodnih obaveza Kosova, uključujući one koje proizlaze iz člana 162 Ustava.
Evropska unija potvrdila je da razgovara o ovom pitanju. Nakon što je zakon u oktobru vraćen u Skupštinu, pozdravila je takav razvoj događaja i očekivala konsultacije ukoliko se proces nastavi.
To je važna poruka Prištine: politička većina može imati dovoljno glasova da poništi veto, ali time ne može poništiti međunarodne obaveze države. Još manje može pretpostaviti da će naknadne izmjene automatski otkloniti posljedice jednostranog postupanja.
Politička poruka koja nadilazi jedan zakon
Slučaj Specijalizovanih vijeća otvara osjetljivo pitanje odnosa Kosova prema pravosudnom procesu koji je nastao kao dio međunarodnog dogovora. Svaka promjena njegovog mandata zato nosi političku težinu koja daleko prevazilazi uobičajenu zakonodavnu raspravu.
Pravo Skupštine da donosi zakone nije sporno. Sporno je da li se to pravo koristi na način koji ugrožava pravnu predvidljivost, međunarodne obaveze i nezavisnost sudskog postupka. Ako se zakon prvo usvoji uprkos upozorenjima, a zatim naknadno mijenja pod političkim pritiskom i u kratkim rokovima, posljedica može biti ozbiljno narušavanje povjerenja u institucije.
Posebno je važno da se rasprava o Specijalizovanim vijećima ne pretvori u političko nadmetanje u kojem se pravosudni mandat prilagođava trenutnim interesima parlamentarnih stranaka. Pitanje odgovornosti za ratne zločine ne može se rješavati improvizacijama, niti se međunarodne obaveze mogu tretirati kao privremena prepreka koju je moguće ukloniti skupštinskim preglasavanjem.
Glasanje 13. novembra zato će biti više od odluke o jednom zakonu. Bit će test institucionalne odgovornosti kosovske vlasti i njenog odnosa prema pravnoj državi, međunarodnim obavezama i nezavisnosti pravosuđa. Ako parlament poništi veto, a da prethodno nije otklonio razloge zbog kojih je zakon vraćen, politička pobjeda PDK-a i njegovih saveznika mogla bi se pretvoriti u ozbiljan institucionalni problem za Kosovo.
KOSOVO IZMEĐU WASHINGTONA I EVROPE: Može li nova sigurnosna arhitektura oslabiti američku zaštitu?
